【中国能源杂志社】地缘政治博弈和逆全球化背景下的“脱碳”困境——东南亚能源转型之路探析

中国能源杂志社能源区域国别研究栏目 摘要： 逆全球化与地缘博弈愈演愈烈，东南亚国家深陷能源转型困境。尽管各国提出雄心勃勃的减排目标，但仍无法摆脱对化石能源的高度依赖，可再生能源部署进展严重滞后。经济增长与刚性能源需求推高碳排放，政策不稳定、基础设施与产业体系薄弱，巨额融资缺口，构成了东南亚能源转型结构性挑战。发达国家资金援助到位不足且条件苛刻，逐渐演化为地缘政治博弈的工具；美国加征关税推高贸易壁垒，进一步撕裂供应链、增加了转型成本。东南亚国家必须坚定转型信心、坚持内生驱动转型道路、坚守多边主义立场，持续优化营商环境、排除外部干预、撬动内外部合力，加快能源转型行动，以提高能源转型效率。 关键词：能源转型；东南亚；地缘政治；气候融资 按照联合国的划分标准，东南亚地区 包括文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国、东帝汶和越南等 11 个国家。东南亚既是全球经济增长最活跃的地区之一，也是化石能源依赖最深、气候脆弱性最突出的区域，能源转型压力空前。各国都推出了雄心勃勃的转型目标与政策框架，试图同步推动能源转型、工业升级与经济发展。 一、东南亚国家宏观经济形势与能源 转型进展（一）经济增长势头分化，投资热 度回归理性在逆全球化浪潮与全球产业链重构的 背景下，近年来东南亚各国经济发展呈现分化态势，内外部投资逐渐向各自优势或高附加值领域收敛。越南、新加坡凭借制造业与投资韧性领跑地区经济增长；印度尼西亚、马来西亚经济增长与资源、外贸深度绑定，易受外部波动影响；菲律宾积极推动产业升级；泰国依赖内需与旅游实现经济复苏，制造业有待提振；柬埔寨、老挝、文莱和东帝汶工业化或经济多元化进展有限；缅甸深陷政治经济危机。东南 亚国家本地、区域性和国际资本开始更加 审慎地聚焦于特定国家、特定领域，取代了此前的非理性涌入和盲目扩张。 （二）转型政策执行力度严重不 足，减排雄心难以实现 东南亚国家在气候承诺上展现出 日益增强的雄心。各国以国家自主贡献（ NDC）、多边峰会政治承诺等多种形式等明确了其减排目标（见表 1 ）；通过能源电力中长期规划，推动可再生能源规模化部署、约束化石能源扩张、促进能源基础设施现代化升级和深化电力市场改革（见图 1）；并探索借助碳定价工具等经济激励手段实现减排目标（见表 2）。由于经济和能源国情各异，东南亚国家能源转型路径选 择也呈现分化的特征（见表 3）。但东南亚国家的实际行动却与所规划 的转型目标存在不同程度的脱节。能源智库恩伯（ Ember）统计数据显示，菲律宾煤电企业以项目扩建为名新增煤电装机， 2023年燃煤发电占总发电量份额较 2022年增长近三个百分点。泰国的《国家电力发展规划草案（ PDP）2024～2037》规划了大量的化石燃料发电厂和垃圾焚烧电站。马来西亚长期执行远高于全球平均水平（ 8.1%）的化石燃料补贴政策（12%）。印度尼西亚承诺“退煤”后，仍以“自备电厂”的名义扩张煤电。国际组织“气候分析”（ Climate Analytics ）发布报告指出，越南、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾和缅甸等六个国家可再生能源装机容量平均年增长率不足 6%，不及2030年目标所需增速的一半。 （三）结构优化与效率提升有限， 能源转型进程推进艰难 尽管东南亚国家实施了积极的能源发展战略，但该地区的能源转型进展却十分有 限。化石能源仍在东南亚一次能源供给中占据绝对主导地位（见图 2）。其中，越南、印度尼西亚的一次能源结构中煤炭占比分别高 达50%、42%。东南亚地区可再生能源装机容量虽快速增长，但化石能源发电装机规模持续扩张。 2015年～2024年间，该地区可再生能源（含水电）装机容量翻番，但发电量占比仍不足 30%；同期化石能源装机容量增长也高达 56%（见图3～4）。人口与经济扩张可能持续推动能源消 费刚性增长，尤其是工业和交通等部门的终端能源消费量快速攀升（见图 5 ）。例如，钢铁、电解铝、造纸、基础化学品和水泥等行业增速预计远超全球水平。然而，其集中地（如印度尼西亚、越南、马来西亚）仍高度依赖煤电，高成本脱碳手段（如绿氢替代）也难以推广。交通部门能源需求 持续攀升，日均石油消费量从 2000年的130万桶增至280万桶。一方面，区域经济增长与公路改善显著提升了汽车的普及率（见图 6）。另一方面，交通电气化水平低。 2024年东南亚新能源汽车（含纯电与插混）销量渗透率不足 10%，预计五年内难超20%。随着经济发展与人口增长，交通成品油消费及碳排放短期内仍将上升。 部分国家能耗强度居高不下，甚至呈 现上升势头，能源转型存在巨大的不确定性。 2022年，印度尼西亚、马来西亚和泰国 GDP能耗强度或工业部门增加值能耗强度甚至比前一年有所上升（见图 7～8）。2013至2023年10年间，菲律宾和越南的 GDP能耗强度年均下降率不到 1%，印度尼西亚的GDP能耗强度甚至年均增长 0.2%。中国和全球这一指标同期分别下降 2.5%、1.4%。除菲律宾外，其他五国工业增加值能耗强度 10年间年均下降率甚至不超过 1.1%，而同期中国和全球平均水平分别达到 3.0%和1.7%。向东南亚的产业转移或造成区域甚至全球温室气体排放额外增加。 （四）融资缺口制约转型进度，发 达国家援助落实有限东南亚国家能源结构向可再生能源转 型的关键瓶颈是投融资。为实现碳中和目标或净零排放目标，东南亚国家年均投资总需求高达几千亿甚至上万亿美元（见表 4）。而实际上，2024年该地区各领域转型投资总额不过 415 亿美元。东盟能源中心调研发现，多重因素共同作用显著降低了能源项目的可融资性，主要包括：制度不确定性或欠完善的制度、资金激励或支持不足、社会接受度低、技术能力有限或不成熟、电网和基础设施限制、政治因素、目标不明确或缺少规划以及市场不成熟 等1。东南亚能源转型离不开域外资金的支 持。2024年东南亚国家自身资金只占其清洁能源投资的 75% ，其余部分主要来源于中国，中国也是该地区最大的公共清洁能源投资来源。而发达国家尽管在形式上加强了与东南亚的能源转型合作，但实质进展缓慢。如印度尼西亚和越南的 “公正能源转型伙伴关系”（JETP）项目，普遍存在融资缺口巨大、煤电提前退役无实质进展等问题。 JETP等机制资金落实迟缓，如越南仅筹 70亿美元（2025年7月），印尼仅到位11亿美元（2025年3 月）。资金结构方面，优惠资金比例过低、与多边气候资金重复计算导致资金安排名不副实，并且存在多方协调与机制衔接的复杂性问题。美国退出 JETP将导致公共资金池萎缩，在连锁反应下，高盛等主要金融机构退出格拉斯哥净零金融联盟（ GFANZ）亦将减少私营投资，转型资金缺口进一步扩大。 二、东南亚国家能源转型的关键问题 和挑战（一）“能源不可能三角”难以破 解，化石能源扩张加剧碳锁定 多数东南亚国家处于经济快速发展 阶段，亟需充裕、稳定、低廉的能源支撑工业化和城市化。但高碳排放强度、快速增长的能源需求与薄弱的治理转型能力使其能源转型深陷能源安全、经济性与清洁低碳构成的 “不可能三角”。IEA数据显示，该地区仍有 1800万人缺电（占总人口3%）。世界银行数据显示， 2023年，缅甸、柬埔寨和老挝的农村人口通电率分别仅有 68.8%、93.4%和95.2%，在218个有数据记录的成员国中，位列倒数第 44、60和64位。作为东南亚最大的经济体，印度尼西亚仍有约 11% 的家庭面临能源资源匮乏困境，能源支出负担沉重。现阶段，东南亚不得不依赖更廉价的化石能源保障民生需要或维持工业竞争力。 2022年，东南亚对化石燃料的补贴高达 1170亿美元，接近可再生能源补贴的五倍。 为保障能源供给安全、降低能源成本， 近年来东南亚持续推动化石能源扩张。该地区的化石能源投资预计仍占 2025年能源投资总额的52%，占2015年～2025年能源总投资额的比重甚至达到 60%。2024年，印度尼西亚新增煤电 1.9吉瓦（全球第三）。2025年，东南亚天然气项目最终投资决定（ FID）数量预计将达10年峰值，产量提升18%。预计在2024至2028年间达成FID的项目价值高达1000亿美元，远超2014至2023年间的450亿美元。 化石能源扩张加剧了碳锁定效应，提高了清洁能源替代的阻力，也使高碳资产搁浅风险陡增。东南亚现役煤电机组平均服役年限仅 15年（远低于全球30～40年退役周期）。这些年轻电厂受长期购电协议（ PPA）和债务约束，提前退役将引发巨额搁浅资产与电价补偿争议，导致排放锁定数十年。气候信息平台 “碳追踪”（Climate Tracker）估计两国煤电搁浅风险巨大：印度尼西亚为 +532亿美元/-1.21亿美元；越南为+176亿美元/-262亿美元（“/”前为持续运营收益，“ /”后为立即退役损失）。 （二）政策不稳定动摇转型信心， 市场机制缺位难以有效激励投资 东南亚部分国家能源政策频繁变动， 如削减或取消可再生能源补贴，动摇了投资信心，严重阻碍了转型进程。越南 2018年“6·30”电价刺激光伏装机后迅速转向竞价上网， 2025年更是追溯性下调已投产项目电价，政策环境持续恶化。 2024年底，泰国以调查竞价缺陷为由暂停所有可再生能源 的采购。印度尼西亚则将 2025年可再生能源份额目标从 23%下调至17%～19%。部分东南亚国家在项目招标、审批 等环节腐败问题突出。一方面，导致项目成本虚高、质量低下，迫使企业参与不正当竞争并增加运营成本；另一方面，扭曲政策执行，阻碍转型政策的落地。例如， 2024年越南在“炽热的炉子”反腐运动中审查了 22个风电和10 个光伏电站的违规行为，而柬埔寨、缅甸等国离网太阳能项目则长期受基层腐败困扰。因腐败导致的投资风险使国际资本对东南亚能源转型项目投资趋于谨慎。实证研究也表明，该地区需要加强腐败治理以促进清洁能源转型。 东南亚电力市场机制不健全，难以有效激励清洁能源部署。越南 EVN、印度尼西亚PLN、马来西亚TNB 等国企多垄断输配售电甚至发电环节，市场竞争不足。虽各国施策推进绿电交易市场化改革，如越南试行直购电、马来西亚推行企业绿色电力计划（ CGPP）、印度尼西亚提出绿色溢价、菲律宾开放零售竞争（ RCOA）、泰国实施FIT补贴，但 “自由化先行、系统性滞后”。分时电价缺失、补贴扭曲、金融缺位、监管碎片化（如印度尼西亚央地权责交叉），导致能源电力资源配置低效。 （三）能源基础设施薄弱，间歇性 清洁能源消纳能力有限 1.东南亚电网基础设施建设严重滞后 首先，各国电网规划目标远低于能源 转型需求，2030年规划建设目标仅为IEA APS情景下所需水平的一半。其次，现 有输配电网难以匹配可再生能源与负荷中 心的时空分布特性，这一问题在越南和印度尼西亚最为突出。最后，东盟区域电网互联互通建设进展缓慢，现行谅解备忘录（ MoU）即将到期，规划的18个关键项目中仅完成九个，规划的 25吉瓦互联容量中也仅有 8吉瓦建成、约3吉瓦投入运营。2.电力系统灵活调节能力不足，难以 平抑风光等波动性可再生能源的出力波动 一是气电调峰成本高昂。马来西亚、 印度尼西亚积极开发天然气，但 2024年气电度电成本仍达0.09美元/千瓦时～0.11美元/千瓦时，较光伏高出60%。二是煤电机组灵活性改造不足。如印度尼西亚 45.3吉瓦煤电中80%服役不足10年，设计以基荷为主，负荷率难以降至 50%以下，满足日内深度调峰需求。三是储能设施规划目标过低且商业模式缺失。如越南 2030年规划仅300兆瓦电化学和2.4吉瓦抽水蓄能，不足以支撑 20% 可再生能源渗透率所需容量的一半，而马来西亚则由于并网审批复杂、电力市场机制不健全、收益来源不明确等因素，制约储能建设发展。四是电网数字化和智能化水平低。大多数东南亚国家智能电网建设尚在起步阶段。 （四）本土清洁装备制造陷入低端锁 定困局，产业体系薄弱迟滞转型进程 东南亚国家能源技术体系薄弱，核心 技术设备依赖进口，技术转移受限，推高了可再生能源部署的成本。尽管中、美、日、韩企业积极在东南亚布局光伏、风电和电动汽车产能，但当地原材料和关键零部件仍高度依赖进口，本土研发能力不足。 例如，越南、泰国光伏企业多集中于支架 等低附加值环节；泰国电动汽车供应链仅能参与非乘用车及零部件细分市场；印度尼西亚虽拥有丰富的镍矿，本土企业也多停留在初级冶炼与电池组装的环节。关键技术转移受限主要原因有二：一是技术输出方为保持自身竞争力，仅转移产业链低附加值环节的产业；二是东道国工业能力有限，通过本地技术认证标准延长技术引进时间和成本，以保护本地企业。 发达国家主导的“补贴竞赛”加剧了东 南亚制造业的崛起障碍。美国通过《两党基础设施法案》《通胀削减法案》等系列法案为本国及盟国关键领域提供了巨额补贴，欧盟也借助《净零工业法案》等拓展其本土企业市场份额。这种技术垄断与市场封锁的双重压力，阻碍了清洁能源制造业向东南亚的产业链转移。特朗普政府更对马来西亚、柬埔寨、泰国和越南的光伏产品征收高达 3521%的关税，间接重创了当地清洁能源的产业链。 （五）地缘政治博弈撕裂供应链， 融资困局影响转型效率 全球贸易保护主义抬头正撕裂绿色供 应链，各国供应链回迁趋势及贸易壁垒削弱了东南亚清洁能源装备的竞争优势，拖累其工业化进程并动摇转型经济基础，严重冲击东南亚能源转型。 2024年后，美国更直接地针对东南亚清洁能源产业设障：先是对越、柬、马、泰四国光伏产品通过双反初裁； 2025年初特朗普政府对越、印尼、柬、泰、老、缅六国加征关税。在美国施压下，越南等国达成贸易协议，中国 制造经越“转口”货物面临40% 的高关税。此举或迫使东南亚对自华进口的转型关键设备加税，推高本土转型成本。印度尼西亚镍业同时面临资源民族主义与欧盟碳边境调整机制（ CBAM）的压力。此外，大国争夺资源控制权、限制原材料出口，也增加了东南亚获取关键材料的难度。 东南亚能源转型亟需外部资金，但地缘博弈正将气候融资 “武器化”。发达国家借此争夺技术标准与市场规则话语权。国际合作伙伴集团（ IPG ）承诺的公共资金通常附带政治或财政条件，目标设置未充分考虑受援国发展水平和技术能力。以美国为首的发达国家资金承诺倒退，导致东南亚项目融资难度进一步提高，基建与技术研发严重受阻。 三、东南亚国家能源转型的未来路径 探析脆弱的能源转型基础、敏感的地缘政 治地位、艰难的技术创新与体制变革，以及大国博弈中的被动处境，导致东南亚国家能源转型任务艰巨。东南亚国家必须持续优化营商环境、排除外部干预、撬动内外部合力，才能加快能源转型行动，提高能源转型效率。 （一）坚定绿色低碳能源转型信 心，以技术进步驱动产业变革 东南亚的可再生能源禀赋优越，技术 进步将进一步释放其开发利用潜力，为能源转型注入根本动力。近年来，光伏组件、风电设备等技术进步促使经济性持续提升，叠加东南亚自身产能扩张和项目经验积累 等因素，东南亚太阳能发电和越南风电成 本已低于煤电，成本竞争力日益突显。随着东南亚在产业和基础设施领域前期投资的增长潜力逐渐释放，东南亚国家可再生能源部署成本将进一步降低。 东南亚应抓住清洁能源革命带来成本 降低的历史机遇，采取果决的行动加速推动自身能源转型。一方面，充分发挥资源禀赋和成本优势，大规模推进集中式与分布式风光项目落地，配套储能设施提高灵活调节能力，构建高比例可再生能源电力系统并持续推进电气化替代。另一方面，加速推进能源基础设施建设和智能化改造，推动跨国电力互联互通，完善市场交易机制，提升能源系统整体效率和可靠性。 （二）坚决落实能源转型政策目标， 营造广泛支持能源转型的社会氛围 稳定的政策环境是能源转型的坚实支 撑。各国政府需在政策层面加强引导，制定清晰、长期且具有连贯性的能源转型战略与目标并充分落实，给予利益相关方明确且稳定的市场预期。一是制定或更新能源发展规划，并将宏观目标分解至各细分领域、落实于具体举措，提升政策的可操作性并保障执行效力。二是提升相关政策文件的法律层级，如将关键指标纳入立法程序，使制度设计穿越选举周期得以长期坚持，增强转型项目的可融资性。 东南亚需要进一步营造广泛支持能源 转型的社会氛围，使社会各界充分认识到能源转型对经济可持续发展、环境保护及提升民众生活质量的重要意义。各国应将能源转型红利转化为民生福祉，如提升能 源可及性、降低能源成本、促进产业升级、 扩大绿色就业、改善生态环境等。 （三）坚持内生驱动的能源转型道 路，以内需升级应对供应链重构 地缘政治博弈与逆全球化浪潮虽加剧 了东南亚能源转型的外部不确定性，却也反向驱动了区域自主能力的提升。供应链重构虽短期冲击东南亚的出口经济，却加速了其能源消费结构与产业模式的深度变革，催生巨大的能源需求并创造转型机遇。东南亚工业化、电气化及民生用电激增，推动能源需求刚性增长。多国向 “全产业链基地”升级，提高对能源稳定性与绿色化要求；绿色贸易壁垒也迫使区域加速清洁能源的部署，推动制造向绿电驱动转型。内需扩大与国际竞争为风光储氢等清洁技术提供落地场景，进一步提升了本地市场容量。 东南亚国家亟需加速构建内生性融资 体系，逐步摆脱 “规则接受者”的被动地位。尽管东盟成员国正通过“去美元化”降低对西方融资体系的依赖，高昂的融资成本仍是阻碍潜在的投资者和合作方深度参与的关键掣肘。东南亚应当显著提高公共资金投入，充分动员本地私营部门资本，有效地降低融资成本，为更广泛地吸引国际资本和深化国际合作营造更优的金融生态；同时，深化与友好国家的战略合作，凝聚内外部合力共同加速能源转型的进程。 （四）坚守多边主义能源治理立 场，打造国际低碳能源枢纽 在当今世界格局深刻演变、单边主义 与保护主义抬头、地缘博弈加剧的复杂背景下，东南亚能源转型与可持续发展进程 尤其需要稳定、开放、包容的多边主义国 际环境保驾护航。东南亚国家应当努力排除霸权主义、单边主义的外部干预，强化区域协作与国际合作，为能源转型注入稳定的动力。东南亚应以东盟《能源合作行动计划》为基础，在全球能源规则制定中进一步凝聚区域共识，保持开放包容的治理姿态，避免单一国家对地区能源转型的过度干预。此外，东南亚应更加积极地参与全球气候治理框架，维护以《巴黎协定》为代表的多边主义能源与气候治理成果，广泛建立区域及全球清洁能源伙伴关系，促进技术共享与资金流动。 与此同时，东南亚凭借连接两洋的枢纽 区位，可将地理禀赋转化为国际低碳能源枢纽的核心竞争力，但需多边能源治理机制的支持。新加坡已是全球能源贸易的重要枢纽，印度尼西亚、泰国等也有潜力成为区域能源中转站。为此，东南亚国家可采取双轨策略。一方面，将发展可持续燃料产业与打造能源枢纽相结合，增加绿色燃料供给，如新加坡建设绿色甲醇加注枢纽、马来西亚提高生物航煤产能、泰国开发生物质制氢、印度尼西亚推广地热制绿氨。另一方面，应积极参与国际航空碳抵消与减排计划（ CORSIA）、国际海事组织（IMO ）净零框架等多边机制谈判，参与国际标准制定或加速接轨，并与全球主要航空航运港口合作，以扩大绿色燃料市场，为绿色经济开辟新赛道。 注释：1. 信息来源于作者与东盟能源中心的研讨会 参考文献：作者简介 李东雅 博士，国家发展和改革委员会能源研究所助理研究员，主要从事能源经济、能源国际合作、气候政策等领域研究 邓良辰 国家发展和改革委员会能源研究所 助理研究员，主要研究方向为电力体制改革、电力需求侧管理、电力数智化转型 文章来源 本篇文章发表于《中国能源》杂志2025年第9期 扫码关注我们获取更多能源资讯声明 本文为《中国能源》杂志社原创，未经原作者允许不得转载本文内容，否则将视为侵权。根据国家版权局最新规定，纸媒、网站、微博、微信公众号转载、摘编《中国能源》杂志社的内容，转载时要包含本微信号名称、二维码等关键信息，在文首注明《中国能源》杂志社原创。公众号内容版权归属《中国能源》杂志社 。