【中国能源杂志社】突破与挑战交织 转型回归平稳务实——德国能源转型进展与启示

中国能源杂志社能源区域国别研究栏目 摘要： 2024年，德国能源转型在突破与挑战交织中前行。可再生能源快速增长，成为电力第一来源，但电力净进口规模扩大、用能成本高企的态势也在延续。默茨政府将重塑工业竞争力纳入能源转型的重要考量，推动战略回归平稳务实：在坚守2045年碳中和目标、强化可再生能源规模化部署的同时，增加执行弹性，强调天然气的过渡作用，多措并举降低用电成本，以平衡转型节奏与经济发展。未来一段时间，德国能源转型仍将面临可再生能源投资回落、调节资源建设滞后、工业成本承压，终端脱碳受阻等挑战。其实践表明，能源转型需坚持先立后破，算好转型的“综合账”，以平衡转型速度，能源供应安全和经济发展。 关键词：德国；能源转型；进展；启示 一、德国能源转型战略演变 德国作为全球主要的工业强国之一、 欧洲最大的经济体，其能源转型对全球具有重要的借鉴意义。德国能源转型战略自 2000年起，大致可分为三个阶段（见表 1）。2000年～2010年，德国构建起了能源转型政策体系，明确了能源转型的中长期目标。 2000年，德国颁布了推进可再生能源取代化石能源的专门立法即《可再生能源法》（ EEG），是欧洲乃至全球能源转型的先行者。 2011年～2021年，德国进入加速转型的重要时期。 2011年，德国明确去核化发展； 2019年，德国通过《气候保护法》，首次将气候保护要求明确写入法律； 2021年5月，时任德国总理默克尔宣布进一步提高 气候目标，提前至2045年实现碳中和，并明确到 2030年减排65%、2040年减排88%的中期目标；2021年底，德国社会民主党与绿党、自由民主党组建联合政府（ “红绿灯”执政联盟），加速推进德国绿色低碳转型。 2022年以来，德国能源转型步入务实 的调整阶段。受到新冠疫情、乌克兰危机等影响，德国能源成本高企、经济持续低迷，制造业加速衰退。 2024年底，“红绿灯”执政联盟彻底破裂。 2025年4月，新任总理默茨领导的基民盟 / 基社盟与社民党组成新一届政府，随后发布联合执政协议，明确新政府的能源与气候政策。总体来看，新政府将重振德国经济、巩固工业竞争力 视作重中之重，在能源转型方面相比上一 届政府不太可能进一步提高雄心，而是转向平稳务实。       （一）坚守气候目标，增加执行弹性 德国新政府在重申2045 年碳中和目标的同时，将保护工业竞争力列为德国实现气候目标过程中的重要考量。在联合执政协议中明确提到：（ 1）以“气候保护、经济竞争力、社会公平相结合的方式”推动碳中和目标的实现；（ 2）希望“保持工业国地位并实现气候中和”；（ 3）必须确保有能够保护工业价值链的碳泄漏机制。 为此，德国新政府计划在执行层面保 留更多的灵活性。一方面，德国虽然支持欧盟 2040年相比1990年减排90%的目标，但强调自身的减排量不会超过本国设定的 2040年减排88% 的中期目标。另一方面，德国虽然优先推进国内能源和产业结构转型，但也为使用非欧盟国家高质量的、经认证且具有永久性的国际碳抵消机制保留了灵活性，提出抵消量最多为 2040年减排目标量的3%。此外，德国计划推动碳排放交易机制转向欧盟碳排放交易体系第二阶段（ EU ETS2），并建立配套的保障机制以避免引起碳价强烈波动对消费者和企业造成冲击。       （二）坚持以可再生能源推动能源 结构调整2022年乌克兰危机后，欧盟对俄制裁 大幅削减了俄罗斯的天然气供应，引发了欧洲能源危机。在此背景下，德国能源独立的需求更加强烈，不断加大向可再生能源转型的力度。 2023年，德国最新修订的《可再生能源法》（EEG-2023）提出了2030年可再生能源电力供应占比提高到 80%的目标，并制定了到2030年光伏、陆上风电、海上风电、生物质装机容量分别达到 215吉瓦、115吉瓦、30吉瓦、8.4吉瓦的目标。1.加速可再生能源部署 德国新政府依旧以EEG-2023制定的目标为导向，计划迅速实施可再生能源指令（ RED III ），通过加快规划和审批等推进可再生能源持续扩建。一是，通过简化流程加速扩建速度，包括利用数字化、标准化手段简化光伏项目申报流程，扩大默认同意制度（未明确反对意见即被视为默认同意）的范围等。二是，进一步挖掘可再生能源的开发潜力。目前，《风能区域需求法》（ WindBG）规定各联邦州和市政当局为风能发展在 2027年配置至少1.4%的土地，2032年达到2%。在履行此目标的基础上，计划进一步评估和调整 2032年风能用地目标。其他有关举措还包括通过与其他北部沿海国家的跨境海上风电合作，扩大海上风电规模；发展 “光伏+停车场”“光伏+农业”等模式。此外，德国将推动可再生能源向不依 赖国家补贴的方向发展。一直以来，德国政府通过固定上网电价、保障性收购价格等方式大力补贴可再生能源，并取得了良好的成效。实际上， EEG-2023 已经对可再生能源补贴方式进行了调整，调整到仅为小型新能源机组提供固定上网电价，大型机组需要参与电力市场来获得额外补贴。 2024年7月，德国财政部进一步发布文件推进可再生能源补贴方式的改革，提出向 电力生产运营商提供一次性投资支持，意 味着运营商运营收益将面临更大的不确定性。新政府在联合执政协议中重申推动可再生能源实现 “市场自融资”这一目标，计划在可再生能源投资方面继续加强市场工具应用，优化可再生能源与电力市场。 2.强调天然气的过渡作用 由于德国已于2023年4月正式退出核电、坚定在 2038 年前逐步退出煤电，新政府特别强调天然气在保障电力安全、供热等方面的过渡作用。在即将修订的电厂战略框架下，新政府将鼓励到 2030年建设最多20 吉瓦的天然气发电装机容量（超过德国现有天然气发电装机容量的一半），并强调燃煤电厂退出的时间表必须与建设燃气发电厂的速度挂钩。此举表明，德国将燃气发电厂视为电力稳定供应、向可再生能源主导的电力系统过渡的重要保障。值得注意的是，为了保障过渡过程的 “低排放”，德国政府将燃气发电厂纳入了二氧化碳捕集与封存技术（ CCS）的使用范围。      （三）多措并举降低用电成本 高电价是限制德国工业竞争力的一大 障碍。特别是能源危机以来， 2021年和2022年德国平均日前电力批发价格分别同比增长 200%、125% 。为此，德国政府实施了短期税费和附加费减免政策，以降低电力价格对用户的冲击。新政府计划在此基础上推动一系列的电价改革措施，力争将企业和消费者的电价至少降低 5欧分/ 千瓦时。短期内调整措施包括将电力税下调至欧盟允许的最低水平，并减少附加费和电网使用费。长期来看，新政府计划延 长并扩大电价补贴机制，覆盖数据中心等 更多行业。特别是针对工业领域，新政府将引入特别补贴机制，为高耗能企业提供支持。此外，德国政府还计划在空间上扩大工业直供电，简化电网接入审批程序，以期进一步提升能源的使用效率，降低工业企业用能绿色转型的成本。       （四）强化储能建设以推动可再生 能源高效应用随着可再生能源发电在德国电力系统 中占比的增长，灵活性措施在电力系统中的作用越来越重要。近年来，德国政府出台了多项法律法规，通过鼓励消费者或电厂运营商进行灵活性改造、电网扩建、提高可再生能源发电预测精确度等方式，提升电力系统灵活性。为进一步推动可再生能源的灵活高效应用，德国新政府将着力推动储能建设。在重要性方面，新政府将储能设施视为具有 “重大公共利益”的重要基础设施，计划简化储能项目的审批流程，并尽可能取消对储能设施征收的多重税费和附加费用。同时，新政府计划通过加快工作场所充电基础设施布局，以强化电动汽车和家庭储能系统在电力系统中的统筹利用。       （五）终端部门脱碳转向技术中 立、结果导向德国的《气候变化法》规定了工业、建 筑、交通等重点部门2020～2030年的年度温室气体排放总量。在推进上述终端领域减排上，德国新政府明确将实施 “技术中立”策略，避免强制单一技术配额，以实际减排效果作为应用导向，允许不同技 术路线共同发展。1.工业：延续对能源密集型产业补贴 能源危机导致的能源价格飙升影响了 德国工业发展，特别是能源密集型产业的发展。 2023年，能源密集型产业产值同比下降 17.7%，远高于制造业产值的平均降幅（ 1.5%）。为此，德国向欧盟提交了一项总额为 50亿欧元的国家补贴计划，并已获批准。该计划通过与企业签订为期 15年的 “气候保护合同”，支持能源密集型企业转型。该计划在支持技术路线上保持开放，不局限于燃料转换、电气化改造、工艺改进等某一项具体技术，但要求企业每五年更新技术路线图，以确保技术选择的合理性；同时，在减排成效上设定严格的目标，明确要求受补贴项目在三年内减排 60%、结束时减排90%。新政府将继续执行“气候保护合同”，并确 保产业转型中的就业和投资留在德国。 2.建筑：放宽强制性要求 在建筑减排上，德国新政府最大的转变就是计划对《新建筑能源法》（ GEG）进行修订。GEG中最具争议的一项内容是，要求居民数量超过 10万的大城市在2026年7月1日后必须安装具有65% 可再生能源的供热系统（主要包括热泵或生物甲烷）。虽然政府随后出台了配套补贴政策，但高昂的改造成本依然引起了部分民众的不满情绪。为此，新政府在竞选期间明确表示金融机构对气候友好型建筑的支持，不应受任何技术路线的限制。新政府上台后，于 2025年7月开启了GEG的修订工作，包括放宽节能改造要求，延长改造的最后期限，增加改造补贴等。 3.交通：多元技术路径并行 作为传统汽车工业强国，德国在交通 脱碳技术路线上一贯主张技术开放。此前，欧盟禁售燃油车的做法在德国政府的强烈反对下，改为 2035 年后允许销售使用可再生能源燃料的汽车。在这方面，新政府将坚持既有立场，通过激励而非罚款来引导交通领域的低碳转型。其一，德国政府计划将电动汽车购置税豁免政策延长至 2035 年，以此支持纯电动汽车的发展；其二，也将同时支持插电式混动、增程式电动等多元技术发展。此外，还将鼓励氢燃料商用车的发展，计划采取措施包括加快加氢站的建设、将零排放卡车高速公路通行费免征政策延长至 2026年以后。二、德国能源转型进展回顾 （一）化石能源占比持续下降 根据德国能源平衡工作组（ AGEB）的统计数据，2024年，德国一次能源消费总量为 3.59亿吨标准煤，同比下降 1.2%。其中，煤炭消费占比下降显著。尽管 2021年～2022年受能源危机的影响，煤炭在德国一次能源消费占比经历了小幅回升，但在 2023年后煤炭占比继续快速下降， 2024年占比仅14.8%，相比1990年煤炭消费占比降低约 22个百分点（见图1）。德国煤电装机从2020年起加速退出，装机规模从 2020年的44.6吉瓦降至2024年的31.2吉瓦；2024年，煤电发电量同比下降 14%。德国的石油和天然气占比相对平稳。 自2022年停止从俄罗斯进口天然气以来，德国加快建设 LNG接收站，积极扩展其他天然气进口渠道。根据德国联邦网络局 的统计数据显示，2024年，德国天然气净进口量为 7710亿千瓦时，排名前三的供应国是挪威（ 48%）、荷兰（25%）和比利时（18%），进口量中8% 来自于威廉港、布伦斯比特尔、卢布明和穆克兰的液化天然气接收站。此外，德国天然气发电装机规模小幅上升，从 2020年的32.6吉瓦上升至2024年的36.7吉瓦；但整体来看，化石能源发电装机规模仍持续下降。       （二）可再生能源成电力第一来源 可再生能源电力在德国电力供应中连 续两年占据着主导地位。根据德国可再生 能源统计工作组（AGEE-Stat）的统计数据，2023年、2024年德国可再生能源发电量占总发电量分别达到 52.9%、54.4%，连续两年在德国电力消费结构中占比过半，成为电力供应的主要来源。 2024年全年，德国可再生能源发电量达到 2840亿千瓦时，同比增长3%，其中光伏与风电的发电量合计约占可再生能源发电量的 75%，突显其在德国电力结构转型中的关键作用。 近年来，德国可再生能源发电量的增 长，主要得益于光伏发电量的增加。 2024年，德国光伏装机容量新增近 17吉瓦，同比增幅达20%，再次刷新2023年创下的新增装机纪录，总装机容量约 100吉瓦。在装机规模快速扩张的驱动下，德国全年光伏发电量达到 741亿千瓦时，较2023年显著增长16%，成为可再生能源发电增长的关键支撑。相比之下，风电受风力条件变化影响，发电量同比下降 2%，其中陆上风电发电量同比下降 4%。尽管风力发电量整体下滑，但在可再生能源发电量中占比达 49%，仍居首位。此外，生物质能、水电 和地热能保持稳定的供应格局，三者发电量维持在 700亿千瓦时。其中，生物质能占可再生能源发电总量的 17%，由于其不受天气条件影响，在可再生能源稳定供应中发挥了重要作用。       （三）电力净进口态势延续 2023年，德国自2002年以来首次成为电力净进口国。 2024 年，受国内煤电核电发电量大幅下降、邻国发电成本降低等内外部条件地推动，德国再次呈现电力净进口态势。德国统计局数据显示， 2024年，德国电力净进口量从 2023年的92亿千瓦时增加至263亿千瓦时，其中电力进口量增加至 817亿千瓦时、同比增加17.9%，电力出口量减少至554亿千瓦时、同比减少7.8%。德国主要的电力进口来源包括法国、丹麦、瑞士和挪威，其中德国从法国净进口电量 129亿千瓦时，核电占比近 70%。      （四）电力价格有所回落 德国电力价格整体有所回落，但仍未 回归至2020年疫情前的水平。德国联邦网络局数据显示， 2024年，德国日前市场电力平均批发价格为 7.8欧分/千瓦时，同比下降17.5%。分类别来看，居民平均电价为 40.22欧分/千瓦时，同比下降14.4%，但仍高于2022年能源危机前的水平（比 2021年平均电价高出22%）。中小型工业用户平均电价为 17.09欧分/千瓦时，同比下降30%，整体回归到2020年前的水平，但电价结构出现明显变化，其中购电 /过网/营销费接近翻倍。      （五）碳排放总量降低 德国碳排放总量持续降低，电力结构调 整贡献显著，其他终端领域进展缓慢。 2024年，德国温室气体排放总量约 6.5亿吨二氧化碳当量，同比降低约 3%，相比1990年减少48%。其中，能源领域贡献了约 77%的减排量，其他领域未显著呈现出结构性减排效应。工业领域在工业产量同比下降 4.8%的情况下，碳排放量不降反升 1000 万吨，但没有超过调整后的年度碳排放预算。建筑和交通领域得益于温和的天气条件、经济持续疲软导致的货运重型卡车流量减少等因素，碳排放量有所下降，但已超过调整后的年度碳排放预算，实际排放量分别超出预算 490万吨、1780万吨二氧化碳当量。三、德国能源转型面临的挑战 虽然德国能源转型在可再生能源电力 占比上取得了突破，但近年来过早淘汰核电，新旧能源转换节奏失调，在能源转型的道路上依旧面临多重困境挑战。       （一）可再生能源投资难以支持装 机增长进一步提速如果德国要达成2030年的可再生能源装机目标， 2025年～2030年光伏、陆上风电、海上风电年均新增装机规模必须达到约 19.2吉瓦、8.6吉瓦、3.5吉瓦，是2024年新增装机规模的数倍。与此同时，德国负电价现象日益频繁， 2024年的负电价小时数同比增长 50% 。当前，德国政府正在推动可再生能源的市场化发展，对可再生能源建设项目投资转为一次性建设补贴，这本就对项目运营期的盈利能力提出更高的要求，负电价现象频发或将进一步降低投资者信心，减缓可再生能源项目的建设进程。       （二）调节资源建设滞后，制约能 源转型成效伴随可再生能源发电量过半，德国系统调节性资源缺失的问题愈加突出，在构 建多元化、系统性解决方案上面临多重制约。一是受资源禀赋、建设周期等现实条件的制约。德国抽水蓄能装机容量长期在 9.8 吉瓦左右，增长潜力有限。燃气电厂建设周期较长，平均需五到六年；即便从当前启动建设，新建燃气电厂最早也要在 2030 年底投运，难以及时匹配可再生能源快速增长的调节需求。二是市场机制不完善，导致投资者缺乏稳定的回报预期。以电池储能为例，德国不仅安装成本远高于意大利、法国等欧洲国家，而且目前的配套市场机制和电网设施等，难以充分激励储能参与系统调节，进而制约了储能市场的快速发展。       （三）电价高企下工业竞争力难以维系 能源转型与工业企业竞争力如何兼顾， 是德国当前无法回避的挑战。尽管德国电价在 2024年有所回落，但大型工业企业电价仍未恢复至能源危机前的水平，且高于其他国家。 2024年，德国工商协会开展一项调研显示， 500人以上工业企业具有外迁、减产意愿的比例，从 2022年的37%增加到2024年的51%，其中高耗能工业企业中占比更是高达 45%。为了缓解企业过高的电价成本，德国 政府曾于2023 年推出工业电价补贴方案，但最终未能落实。此次新政府提出的工业电价补贴政策，能否执行落地、切实有效地提升德国工业竞争力，也面临着挑战与质疑。 1.欧盟对德国电价补贴政策持保留意见，政策落地前景不明朗； 2.德国内部不乏对补贴政策的批评声音，质疑其并未 从源头解决能源成本高昂的问题，能源成 本上涨恐怕并不会伴随电价补贴而结束，同时，这也将使中小型工业企业面临不公平的市场竞争。       （四）终端用能清洁替代难度增加 可再生能源在终端能源消费中渗透缓 慢，特别是建筑和交通领域电气化进程受高成本掣肘。在供暖方面，德国 2024年可再生能源供暖占比 18%，同比仅提高0.1个百分点。在交通领域， 2024年德国的可再生能源占比仅 7.2%，同比下降0.4个百分点，新能源汽车渗透率从 2023年的24.6%降至20.3%，纯电动车注册量同比减少约 27% 。建筑和交通领域脱碳的双双受阻，主要由于初始投资高昂与基础设施建设滞后。建筑方面，热泵前期投资成本高，且电价与天然气的价格差异导致运行成本优势不足；同时，安装能力不足也进一步降低了用户更换热泵的动力。交通方面，近期德国汽车产业持续低迷与充电基础设施短缺，都对消费者的电动车购买决策产生了负面的影响。这些现象表明，有效降低总成本、消除基础设施障碍，是推广应用终端低碳技术的重要前提。否则，在成本和便利性的双重考量下，消费者很难坚定地转向绿色消费，以有效推进终端领域的脱碳进程。 四、德国能源转型的启示 德国的能源转型是全球关注的焦点之 一。德国为全球能源转型提供了风光发电占比快速增长的成功经验。一直以来，德国将能源转型作为一项长期战略，围绕能 源转型构建了完备的顶层政策体系，为不 同领域的能源转型明确目标、制定行动指南，有效地推动了能源结构的快速调整。但是，德国的能源转型也遭遇了用能成本高企的现实挑战，同样为全球其他国家和地区的能源转型提供了具有价值的经验参考。       （一）能源转型必须坚持先立后 破、稳中求进德国能源转型的实践表明，新旧能源 体系的切换务必要掌握好节奏。目前来看，难以仅依靠快速扩大可再生能源规模来实现能源的独立。在配套调节性资源尚未形成充足有效供给能力的情况下，依赖波动性大的可再生能源导致德国国内能源供需不匹配，连续两年成为电力净进口国。为此，新政府要求燃气电厂建设的节奏务必与燃煤电厂退出的节奏相协调，大力支持储能建设发展，也旨在纠正转型节奏的失调问题。因此，应积极吸取德国能源转型的经验教训，坚持在长期目标上坚定不移，但在具体实施过程中需统筹可再生能源发展与化石能源退出的关系，平衡转型节奏与能源供应安全。       （二）能源转型必须立足实际，算 好综合账有专家批评德国能源转型中的一个失 误就在于 “优先考虑转型速度而不是经济稳定性”。面对能源转型过程中阶段性的用能成本上升，如果不能通过技术提升和市场化手段快速化解成本增加的问题，可能会带来经济增长减缓、社会矛盾激化等风险。在长期以来家庭和企业用能成本高 企的情况下，德国也再次将可负担性和保 持工业竞争力放在了至关重要的位置。对于中国等发展中国家来说，平衡经济增长和能源转型更是无法回避的问题。应立足我国能源资源禀赋，统筹平衡转型速度与经济承受能力，协同推进绿色转型与经济发展。       （三）能源转型应坚持技术开放， 降低转型风险技术创新是能源转型的重要推动力。 能源转型需要聚焦能源关键领域和重大需求，加强关键核心技术攻关，但也应避免单一技术锁定带来的潜在风险。德国新任经济与能源部部长在就职演说中也表示，能源转型期间，技术开放性尤为重要。从德国的经验上来看，过早退出核电并未能对其推动能源转型起到显著的积极作用。与之相反，自从德国 2023 年关闭所有核电厂后，需要从邻国进口大量电力，而其中来自法国的核电占比可观，反而与其能源转型中的退核主张背道而驰。应坚持多元化技术路线发展，激发行业和企业充分释放创新潜力，以绿色低碳为导向促进行业可持续发展。 参考文献：作者简介王璐，博士 , 国家发展和改革委员会能源研究所 助理研究员 , 主要从事能源与产业绿色低碳转型战略和政策研究 文章来源 本篇文章发表于《中国能源》杂志2025年第9期 扫码关注我们获取更多能源资讯声明 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