【中国能源杂志社】资源大国能否抓住机遇 推动可持续发展——巴西能源转型进展分析与启示

中国能源杂志社能源区域国别研究栏目 摘要： 自2023年卢拉总统第三次重返执政舞台以来，能源转型被视作推动巴西可持续发展的关键机遇。新政府一方面致力于增强能源政策与气候行动之间的协同效应，以此提升巴西在全球能源气候治理中的话语权；另一方面则充分利用本国资源禀赋优势，积极培育新的经济增长点，推动更加包容、可持续的经济发展。这一系列举措表明巴西正顺应全球数字化绿色化发展的趋势，重新审视自身资源优势，努力锻造可持续的发展动力。巴西具备成为全球清洁能源市场重要增长极的潜力，有望借此为本国开辟新的发展机遇。然而，受长期“去工业化”的影响，巴西面临着基础设施薄弱、转型资金不足、技术创新能力有限等多重制约，其清洁能源市场的壮大以及深度融入全球清洁能源产业链和供应链，仍存在着挑战。在这一背景下，国际合作被视为破局的关键力量，可预期的是中巴能源合作蕴含着广阔的前景。 关键词：巴西；能源转型；可持续发展 巴西是全球自然资源最丰富的国家之 一，拥有丰富的矿产、油气、水力和森林等资源。然而，作为资源大国，巴西也长期面临着 “资源诅咒”的挑战—— 经济发展过度依赖资源开发和大宗商品出口，产业结构相对单一，可持续发展内生动力不足。自卢拉总统重新执政以来，他多次强调以能源转型为契机，推动巴西经济结构向多元化的方向转型。本文从气候、产业与能源三个维度系统梳理了巴西的相关政策，阐释其推动能源转型的战略导向，并从能源供需结构、新兴能源产业和传统优势能源产业三个方面总结了当前巴西的转型进展，深入分析巴西在基础设施、资金、技术及政策层面所面临的困境。展望未来，巴西如何充分发挥本土的资源优势，有效借助国际合作力量，从而夯实绿色能源基础、构建具有竞争力的产业体系并推动包容性增长，不仅将为广大全球南方国家，尤其是资源富集型地区探索可持续发展路径提供重要的参考，也必将对全球能源气候治理进程产生深远影响。 一、巴西能源转型政策回顾与战略 分析纵观新一届卢拉政府出台的气候、产 业以及能源政策，能源转型已成为其中的关键所在。卢拉总统曾表示， “巴西在清洁能源应用方面已位居世界前列，但仍有进步空间”，并强调“我们不会摒弃能源转型的意义。这个国家已经错失了太多机会，我们不能再错失机遇了”。       （一）气候政策：能源转型逐步成 为履行气候承诺的重要支撑 巴西一直将气候谈判视作参与全球治 理的重要平台。上世纪 90年代起，巴西的气候谈判立场即从消极应对逐渐转向积极， 2003 年，首届卢拉政府上台后，进一步从气候变化谈判的参与者转变为推动者，不仅是首个承诺减少温室气体排放的发展中国家，其减排目标也高于绝大多数新兴经济体。巴西第一版国家自主贡献目标（ NDC）设定了2025年相比2005年减排37%和2030年减排43%的目标。彼时，其主要想实现的利益包括避免因森林砍伐 导致的温室气体计量标准的变化，防止亚马逊热带雨林问题国际化，建立全球性的生物能源市场，并确立和巩固巴西在该领域的领先地位等。博索纳罗政府（ 2019年～2022年）所采取的一系列环境政策呈现历史性倒退。卢拉再次执政后，推动巴西积极参与全球气候治理。在 2024年11月举办的COP29大会期间，巴西带头提交了第三版 NDC目标，即到2035年将温室气体排放量在 2005年的基础上减少59%～67%。巴西在实现NDC目标方面做出了巨大的努力， 2005年后温室气体排放即步入下行轨道， 2012年之后虽有所回升，但 2022年已较2005年水平降低了20.4%。尽管巴西能源部门的温室气体排放占比（ 20.5%），远低于全球平均水平（ 75%），但近年来呈现上升趋势，其土地利用、土地利用变化和林业（ LULUCF ）排放量的降低空间不断被压缩。展望未来，巴西加速经济增长无疑会推高能源消费量，特别是随着工业电气化的推进以及数字经济的 壮大，电力需求将以更高速度增长。实现 NDC目标既需保持能源系统增量的低碳性，也需要以能源转型助推交通和工业部门脱碳。       （二）产业政策：能源转型纳入 “再工业化”的重点领域 巴西工业发展曾经创造了 “巴西奇迹”，1968年至1973年间年均GDP增速超过10%。上世纪80年代后，受国内外复杂因素的影响，巴西经济显现出 “去工业化”及出口“初级产品化”的倾向。不同于发达国家工业发展到一定高度后的“去工业化”，巴西的“去工业化”发生在相对较低的收入水平上，是“过早去工业化”。巴西制造业增加值占 GDP比重已经从上世纪80年代的35%降至2023年的12%。能源产业对巴西经济发展以劳动密集型产业和资源密集型产业为主。油气产业成为这个数十年 “去工业化”大国最重要的支柱产业之一，原油在 2024年首次超越大豆，成为第一大出口商品，出口额占比高达 13.3%。生物能源则主要基于农业发展，技术多元化程度较低。 随着全球能源转型不断演进，全球能 源产业正从 “资源依赖”向“创新驱动”转变，巴西意图在当前出口初级产品及原材料为主的发展模式中探索“再工业化”的路径，将发展绿色能源产业作为巴西壮大制造业、创造就业、打造经济新增长点的重点领域。 2023年8月，巴西发布“新版加速增长计划”，提出总投资额约 1.8万亿雷亚尔（约合2.35万亿人民币）的九大投资领域（见表 1），与2007年和2011 年以克服基础设施瓶颈和促进房地产行业发展为着力点的增长计划相比，其新颖之处在于强调了能源转型和数字化相关领域的重要性。 2024年1月，巴西推出 “巴西新工业”计划，旨在通过提供信贷额度、政府补贴等方式促进工业生产本地化，其中包含新能源汽车、电池产业链以及生物能源的发展。       （三）能源政策：强调实现公平和 包容的能源转型能源转型一直是巴西经济的跨领域问 题。政府长期支持生物能源发展，并为弥补水力发电的不足，鼓励风能、太阳能等其他可再生能源开发，近年来则增加了对 氢能、关键矿产以及扩大生物燃料在航空、 航运领域利用等方面的重视。不过，巴西仍面临着一系列贫困和发展不平衡的问题，人均能源消费远低于发达国家的水平，木柴和木炭在家庭消耗能源的占比高达 25% ，低收入家庭缺乏现代能源的充足供应。此外，油气以及生物能源等传统优势产业创造了大量的就业，是巴西的支柱产业。随着数字化、电气化进程的不断演进，传统产业恐将受到冲击。 2024年8月，巴西国家能源政策委员会批准矿产和能源部制定 “国家能源转型政策”，这是巴西首次提出系统性的能源转型政策，旨在重组能源结构，并在诸如气候政策等各项政策之间形成协同效应，以创造就业和提高收入。该政策战略重点包括扩展可再生能源的使用，提升能效，鼓励生产和使用低碳燃料并加强技术创新与国际合作。巴西强调以平衡的策略，促进公平和包容的能源转型，一方面，加强与可持续发展目标的衔接，确保人人获得可靠、可持续、现代和负担得起的能源；另一方面，统筹好新产业与传统产业的发展， 实现经济包容性增长。 二、巴西能源转型进展 尽管巴西在2024 年才提出系统性的国家能源转型政策，但在既往相关政策的支持下，其在能源绿色低碳发展以及绿色经济新增长点培育方面取得了一系列的进展，与此同时，传统优势能源产业依然对经济社会发挥着重要作用。       （一）能源低碳发展水平有所提升 1.风光快速发展，推动能源供应结构 中可再生能源占比再创近年来的新高。基于丰沛的水电资源和政策长期支持的生物质能发展，巴西能源供应结构中非化石能源占比一直远高于全球的平均水平。近年来，凭借着巨大的陆上、海上风电开发潜力和优质的日照条件，巴西光伏发电与风力发电发展步入快车道， 2024年光伏新增装机量19GW，居全球第四，风电新增装机量 3.7GW，跻身全球前三甲，使得曾经有所滑落的非化石能源占比再次回到 50%的高点，可再生能源在电力结构中的占比高达 88.2%，约为全球平均水平的三 倍。得益于高可再生能源占比的能源供应 结构，巴西经济发展碳强度较低， 2024年为0.13kgCO2/美元（以购买力平价的 2015年不变美元计算），与欧洲经济合作与发展组织（ OECD）国家持平，是美国的 60%左右。2.新能源汽车优势明显，拓展交通领 域减排空间。巴西交通领域碳排放量约为 2.14 亿吨二氧化碳当量，占经济社会全部碳排放的十分之一左右，是减排的重点领域。在强有力的政府监管与支持之下，生物燃料已成为巴西乘用车的主要燃料选择之一。 2023年，巴西生物能源占公路运输 终端能源消耗的25%，其中最常见的形式是用甘蔗生产的乙醇。 2024年巴西新车销量中约80%（约200万辆）使用“灵活燃料”，即可以使用汽油和 / 或完全使用乙醇，电动汽车的市场份额很小。基于巴西电力系统的高比例可再生能源占比，新能源汽车比灵活燃料汽车在经济性和二氧化碳排放方面更具优势，正在吸引来自国际车企的投资。 2024年，巴西交通电气化领域吸引了约 42亿美元的投资，电动汽车销量迅速增长一倍以上，达到近 12.6万辆。      （二）新兴能源产业尚处于早期发 展阶段1.转型关键矿产储量丰富，但其产业 国际竞争力不足。巴西拥有全球最大的铌储量，第二大镍、石墨和稀土元素储量，以及第三大锰和铝土矿储量。在丰富的储量之外，巴西也希望凭借其绿色的能源供应能力吸引投资，从而实现绿色生产，在如今全球贸易限制因素增多的环境中形成新的替代供应来源。不过，目前巴西将其关键矿产资源优势转化为完整、高附加值的产业链仍缺乏先进的技术和完善的基础 设施，生产水平并未反映出其资源占比。 巴西能源转型关键矿产的出口额在 2002年～2022年间持续增长，占全球市场份额的比重自 2015年达到高点3.7%，后下降至2022年的2.5%。2.低碳氢发展潜力空间巨大，但项目 推进缓慢。巴西能源资源的多样性有利于该国通过不同的技术路线发展氢经济。考虑到巴西已投入运营的技术以及其他国家具备技术和经济可行性的技术，巴西的氢气技术生产潜力超过每年 4.8亿吨（见图8）。截至2024年底，巴西已经宣布了 20余个项目产能高达490万吨/ 年，大多数项目位于巴西沿海的港口设施处。由于成本高昂以及缺乏稳定的承购商等原因，许多企业尚未做出最终投资决定（ FID），部分大型项目已被取消，目前只有巴西电力公司（ EDP Brasil）的一个产量70.47吨/年的研发试点项目投入运营。 3.可持续航空燃料（SAF）生产具备优势，有望满足国内供应并实现国际出 口。从供应侧来看，巴西因其广泛的原材 料供应和国家石油、天然气和生物燃料局授权的 SAF生产线的多样性而具有竞争优势，可以供应国内航空市场和出口国际市场的生产潜力；从需求侧来看， “未来燃料法”规定自 2027年起，航空公司必须通过使用 SAF将温室气体排放量逐年减少 1%，直至2037年完成减排10%的目标。目前全国共有四家公司投资 SAF的生产，分别是Acelen、Raízen、Petrobras和BBF，所投资生产原料分别为马卡巴棕榈油、乙醇、大豆和棕榈树，计划于 2026年～2029年开始运营，预计平均每年可生产 90万吨可持续航空燃料，相当于南美洲总产能的 75%。      （三）传统优势能源产业在经济社 会中依然发挥着重要作用 1.油气行业是巴西经济的重要支撑。 2007年底以来，巴西在沿海陆续发现多个特大型盐下油气田，原油储量约为 132.4 亿桶。随着盐下油气资源的开发，巴西逐步在全球石油市场中占据重要地位，未来几年将有望成为全球前五大石油生产和出口国之一。石油和天然气不仅保障了巴西 45%的能源需求，也在吸引投资、创造就业和提高政府收入方面作出巨大贡献。预计未来 10年，油气上游行业每年平均将创造超过 40万个就业岗位，吸引约 1800亿美元投资，并为公共财政带来超 6000亿美元的收益。2.生物燃料产业有着广泛的社会影响。 巴西政府早期在石油危机下，以替代进口石油为目的支持生物燃料发展，在持续的政策支持下其产业规模日益壮大，巴西已成为全球第二大生物燃料生产国。无论是在其生产的农业阶段与工业阶段，生物燃料产业都创造了大量的就业机会，特别是使将家庭农业纳入生物燃料生产过程的小农户受益。据估计， 2019年乙醇生产提供了超过 150万个直接和间接工作岗位，包括相关农具行业、农业机械业务和服务业等，促进了巴西农村地区的贸易发展。 三、巴西能源转型面临的问题与挑战 尽管巴西能源转型已经取得了一系列进展，并且有着巨大的潜力空间，然而， 基础设施的不足、资金与技术的缺乏及协调性较低的政策体系，使得巴西在全球能源转型竞争加剧的情况下，面临重重挑战。       （一）扩大可再生能源规模受基础 设施掣肘巴西电力基础设施韧性不足，难以 支撑可再生能源装机规模进一步扩大。从 “硬条件”来看，巴西电力系统水电占比高，在日趋严峻的水文形势下蓄水库作为系统“电池”的作用难以发挥，且风力、光伏发电大部分在东北部生产而在东南部消费，输电能力薄弱，新投资输电项目仍需近 10 年时间才能投入运营。新增风光发电带来的产量提升已导致白天电力过剩，迫使电网运营商限制这些项目的发电量。巴西风光发电的限电率从 2022年的0.7%已攀升至2025年的15.1%。从“软条件”来看，根据巴西电力监管机构 2023年出台的规定显示，被限电的可再生能源公司最多只能弥补 3% 的损失，此举导致部分可再生能源公司暂缓投资、出售业务，甚至停止运营。展望未来，风力、光伏以及水电仍将是未来 10年电力增长的主力，巴西需推动投资及监管变革以提升 电力基础设施韧性，从而更好地适应越发频繁的极端天气，并容纳更大比例的可再生能源装机。       （二）打造绿色经济新增长点缺乏 资金与技术巴西打造绿色经济新增长点尚未打通 技术-产业- 金融的链条。目前巴西正处于经济低速增长期，且几十年来全要素生产率几乎停滞不前。从资金保障来看，巴西投融资成本高昂。截至 2025年6月，巴西央行基准利率上调至 15%，达到2006 年以来的最高水平；与此同时，本地化要求、税收政策、劳工政策也在影响巴西对外来投资的吸引力。从技术创新来看，公共部门对能源领域研发示范重视不足。 2014年能源研发示范领域的公共投资总额达 20亿雷亚尔，但此后持续下降， 2022年降至6.83亿雷亚尔，这一趋势在 2023 年才开始逆转。随着以清洁能源为核心的绿色产业逐步成为国际技术和经济竞争的焦点，缺乏资金和技术将使得巴西难以在越发激烈的国际竞争中脱颖而出。       （三）推进经济多元化发展政策协 调性不足巴西在统筹化石能源与新能源发展、 以及促进新兴产业与传统产业优势互补方面的政策协调性仍有待加强。首先，在全球化石燃料淘汰速度充满不确定性的情况下，石油仍将保持其需求，并且石油行业在劳动力转型的过程中仍将发挥保障就业的作用，但随着全球石油需求增长放缓，石油行业对经济增长的贡献承压，需提前 做好转型部署，而巴西油气企业在应对气 候风险方面步伐显著落后。 2022年，巴西国家石油公司在低碳领域的投资约为 13.85亿美元，在2023年仅为6100 万美元，占资本支出总额比重近乎为零，远低于其他发达国家与中国油气公司。其次，在不可阻挡的电气化趋势下，如何让生物燃料重新焕发生机需做好电力 -燃料领域及道路交通- 航运交通领域的协同。随着更具经济性和减排效益的电动汽车推广，如何促进生物燃料用于其他领域，仍需政策精准发力。当前，巴西可持续航空燃料强制要求与公路运输 12%生物柴油混合强制要求之间存在失衡，难以有效引导生产商进行重点部署。 四、巴西能源转型对全球能源转型的 启示巴西如何抓住能源转型机遇，不仅将 为全球南方油气资源富集型国家提供宝贵 借鉴，也将影响全球清洁能源市场发展以 及产业链供应链格局。在此过程中，国际合作至关重要，中国与巴西作为全球南方国家乃至全球的重要能源转型力量，有望持续拓宽合作空间。       （一）巴西积极探索以资源优势锻 造制造业之本的实践能源转型投资将成为巴西实现经济多 元化和促进经济增长的关键点。绿色能源不仅是巴西工业的重点发展领域，更是推进绿色制造、赋能本土产业链的重要基石。巴西财政部长费尔南多 ·哈达德在全国能源转型政策出台时表示，“一个新的巴西将从生态转型进程中诞生，这一进程以能源转型为基础，它将释放出新的活力，让农村发展得更好，让工业发展得更好”。预计到 2050 年，巴西的净零转型将带来六万亿美元的机遇。在此过程中，巴西如何做好传统能源与新能源、能源发展与产业发展的协同，将成为以资源优势锻造制造业之本的重要实践。       （二）巴西有潜力成为全球清洁能 源市场的重要增长极巴西丰沛的自然资源是培育清洁能 源市场的沃土和锻造新能源产业的动力源泉。目前，巴西已成为全球能源转型的重要市场。预计到 2050 年，该国能源需求将翻番，电力需求将增长至三倍，显示出清洁能源领域的巨大潜力和广阔前景。此外，巴西有意深度参与全球清洁能源产业链供应链的建设。卢拉总统在 2025年6月七国集团峰会扩大会议上，倡导建立一个基于国际合作和互利共赢的可持续、包容的 能源转型模式时，提到 “不提及关键矿产，或者不把巴西纳入讨论范围，就无法探讨能源转型问题 ”。巴西将有望成为不可忽视的全球南方能源转型力量，建设区域级能源产业链支点，打造拉丁美洲新能源汽车制造中心，扩大关键矿产开发利用，并推动氢经济发展。       （三）国际合作有助于破解巴西能 源转型瓶颈开展能源转型相关资金、技术、产业 等多层面的国际合作，将有利于巴西破除资金与技术障碍，并补齐能源基础设施的短板。正如巴西应用经济研究所发布的文章中指出，拉丁美洲实现能源转型，需要促进区域和区域外行为体（如中国）之间的沟通。加强国际合作可以有效弥补巴西能源转型投资缺口、实现能源系统多元化并促进绿色产业发展。未来，巴西在投融资、可再生能源项目开发、低碳技术研发及绿色产业（如电动汽车生产）发展等方面的国际合作需求巨大。       （四）中国 -巴西能源转型合作潜力有望持续拓展 中国与巴西在推动能源转型方面蕴含 着合作共赢的巨大潜力，可从以下几个方面进一步拓展合作空间。首先，共同维护《巴黎协定》成果，推动气候融资议题在全球气候谈判中主流化，更好地响应发展中国家的需求；其次，统筹推进中巴一揽子能源合作模式，打造 “新能源+关键矿产”“化石能源+非化石能源”“油气+”“可再生能源+”等合作新模式，形成优势互补、相互促进的能源转型合作新格局；最后，持续推动 技术、标准和金融等多维度合作，联合推 动高效可再生能源发电、新型储能、智能电网、碳捕集与封存、氢能等技术研究与示范应用，共同制定和实施可持续燃料碳核算标准，提高检测认证互认水平，积极推动多边金融合作走深走实。 参考文献：作者简介王恬子 国家发展和改革委员会能源研究所助理研究员，主要从事能源投资、绿色低碳发展机制等研究 文章来源 本篇文章发表于《中国能源》杂志2025年第8期 扫码关注我们获取更多能源资讯声明 本文为《中国能源》杂志社原创，未经原作者允许不得转载本文内容，否则将视为侵权。根据国家版权局最新规定，纸媒、网站、微博、微信公众号转载、摘编《中国能源》杂志社的内容，转载时要包含本微信号名称、二维码等关键信息，在文首注明《中国能源》杂志社原创。公众号内容版权归属《中国能源》杂志社 。