【南方能源观察】《电力法》修订的阻滞与破局

南方能源观察全文5386字，阅读大约需要10分钟未经许可严禁以任何形式转载 微信号：energyobserver 欢迎投稿，投稿邮箱： eomagazine@126.com陈兴华北方工业大学能源法研究中心主任、中国法学会能源法研究会副秘书长 2024年11月8日，《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）正式颁布，并于2025年1月1日起实施。这部承载着厚望的能源领域基本法的出台，无疑为单项能源法律的修订与完善提供了上位法依据。其中，《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）的修订进程尤为引人关注。国家能源局亦在《能源法》出台后表态，将加快推进《电力法》修订，聚焦新型电力系统、市场化改革等核心议题。然而，近一年时间过去，《电力法》的修订工作虽在内部紧锣密鼓地推进，但尚未走到形成公开草案、广泛征求社会意见的阶段。这一现象本身便是一个强烈的信号：《电力法》修订所触及的深层次矛盾与利益格局调整之复杂远超预期。  回顾《能源法》近二十年的立法历程，其最终破茧成蝶的关键之一，正是在于采取了“抓大放小、求同存异”的务实策略，将争议暂搁，将共识固化，并推动草案公开，借助全社会的智慧推动立法进程。这一宝贵经验应当被《电力法》修订所汲取。本文旨在剖析当前修法面临的深层阻滞，并尝试提出可能的破局路径。  01根本遵循：从“行业管理法”到“电力治理法”的定位转变 《能源法》已为电力行业描绘了法治蓝图，《电力法》的修订必须在具体制度层面予以承接与细化。这一过程绝非简单的条文增补，而是一场从原则规定到具体领域的系统性重塑。  首先是立法目的需实现从保障电力供应到引领能源革命的升华。 现行《电力法》开篇所述的“保障和促进电力事业的发展”，其历史背景是严重的电力短缺。而今，法律的使命已转变为服务能源安全新战略与“双碳”目标，其立法目的应明确写入推动能源转型、构建清洁低碳安全高效的新型能源体系。 其次，通观全法，更深层次的转变在于，必须从根本上实现三大过渡： 从“电力供给侧”的法，过渡为“电力消费侧与供给侧并重”的法。 这意味着法律需正式确立电力用户，特别是“产消者”的法律地位。“产消者”作为同时具备消费与生产双重属性的新型市场主体，其核心权利在于能够公平地接入电网、参与市场交易，并依法获取其分布式发电所产生的收益。提升需求侧的战略高度，首先就要在法律上承认并保障产消者的合法权益。 从“电力企业的法”，过渡为“所有电力市场主体的法”。 法律的重心应从规范电网公司和大型发电企业的运行，转向为多元化的发电商（尤其是可再生能源）、售电公司、负荷聚合商、独立储能、虚拟电厂等所有市场主体设定清晰的权利、义务与责任边界，营造公平竞争的营商环境。  从“行政管理法”，过渡为“ 宏观管理+市场监管法”。 法律的工具应从依赖行政许可和计划指令，转向依靠规划、市场规则、价格信号与现代化监管。政府的角色从“运动员+裁判员”转变为专注于制定规则、维护秩序、保障公平的“裁判员”。  需要特别指出的是，此次修法必须厘清《电力法》与《可再生能源法》等相邻法律的职责边界，以系统性思维减少立法阻力。一个典型的例证便是可再生能源消纳保障制度。 是否在《电力法》中写入强制的消纳责任条款，是修法讨论中的一个博弈焦点。 事实上，这一问题本不应成为立法难题。《电力法》实现“向消费侧转变”，并非意味着它需要包揽所有消费侧事务，其更高阶的形态在于与专门法律形成协同：即《可再生能源法》可以更侧重于建立强制性的消费侧责任目标（如配额制，或称消纳机制）与价值凭证体系（如绿证），从需求端创造绿色电力的市场拉力；而《电力法》则专注于夯实供给侧对消费需求的响应与支撑能力，即强制规定电网履行公平无歧视的接入与输送义务，并建设一个能够高效实现绿电交易、精准激励灵活资源的电力市场平台。明确这一“需求侧创造拉力，供给侧提供推力”的法律分工，便能有效化解将消纳压力过多置于《电力法》和电网侧的困境。这不仅是《电力法》践行“消费侧与供给侧并重”的体现，更是其作为基础性法律，与专项法律各司其职、构建现代化能源治理体系的必然要求。 02骨架重塑：以篇章优化塑造新型电力系统的法律框架 现行《电力法》的篇章结构带有深刻的计划时代烙印，其“电力建设—生产与电网管理—供应与使用”的线性逻辑，已无法容纳市场化、多元化和数字化的现代电力生态。因此，修法绝非零敲碎打，需进行篇章结构和条款布局的系统性优化，以直观地展现立法理念的革命性变化。修订后的框架及条款逻辑可如下图所示： 总之，框架结构应清晰地勾勒出一部面向未来、包容开放、权责清晰的现代《电力法》应有的模样。修订后的法不再是一部“管理手册”，而是一部“治理宪章”。 03实质内容：《电力法》修订应聚焦的九大议题 基于以上定位转变与框架优化，内容上，《电力法》修订可重点在以下九大议题上取得实质性突破，将修法理念转化为具体法律条文。 第一，立法目的与依据的重塑。 修订的首要任务是在第一条明确将《能源法》作为立法依据，并将立法目的从保障供应，扩展到“构建新型电力系统、保障能源安全、促进绿色低碳转型”。这一调整应成为贯穿整部法律的“精神主线”，指挥后续所有具体条款的修改方向，确保单一条文的修订不偏离核心目标。 第二，强化电力规划的战略引领与刚性约束。 必须在规划章节确立国家能源战略对电力规划的指导地位，并着力解决电源规划与电网规划不匹配这一核心矛盾。法律应强制要求电网规划与电源布局特别是大型新能源基地建设规划同步编制、有效衔接，从源头上破解“有电送不出、有网无电送”的消纳困境，将《能源法》的规划协调要求落到实处。 第三，将新型电力系统建设贯穿全法 。 “新型电力系统”不应仅是总则中的一个口号。它需要作为一项基本原则，如在规划建设章引导布局，在市场交易章体现对灵活资源的激励，在并网章保障新能源的公平接入，在供应与使用章推动源网荷储互动等。法律应当为这一系统性工程提供全链条的制度支撑。 第四，固化并深化电力体制改革成果。 法律应将实践中成熟的改革成果予以确认。例如，在总则中明确以“厂网分开、主辅分离”为代表的改革基本格局，并确立“自然垄断环节与竞争性业务分离”的根本原则；在市场与交易章确立交易机构独立、中立运营的法律地位，保障市场交易的公开、公平、公正；在电价章固化“输配电价”独立定价模式，夯实“管住中间、放开两头”改革格局的法治基础；并可为更深层次改革预留法律空间，将自然垄断环节与竞争性环节的差异化监管思路法定化。 第五，确立电网调度“安全、公平与绿色”的 运行原则。 现行《电力法》对电网调度的规定，其价值导向过于单一化，已难以承载和适应新型电力系统对更广义的安全、绿色与公平的核心诉求。修法应着力解决两大问题：一是确立调度机构的相对独立性与中立性，通过明晰其权责、强化监督，使其从电网公司的“内部单元”转变为服务于市场建设与运营的平台，以程序的公平保障结果的公平；二是将“优先调度可再生能源”从政策要求上升为具有强制力的法律原则，明确其在并网、输送和消纳序列中的优先地位，为能源转型提供坚实的法律保障，实现安全前提下的最大化绿色效益。 第六，构建包容开放的电力市场体系。 法律需在市场与交易专章中，明确中长期、现货、辅助服务等多元市场结构，界定各类市场主体的准入资格与权利义务。一方面，须明确监管机构的法定职责，清晰界定其行政处置的权力边界，为市场运行提供稳定的监管预期。另一方面，应借鉴国内外成熟经验，建立涵盖协商、调解、仲裁与诉讼在内的多元化纠纷解决机制，为高频、专业的市场交易争议提供高效、低成本的化解渠道。 第七，推动电力消费侧革命与绿色转型。 鉴于“消费革命”在能源安全新战略中的首要地位，法律必须大力向消费侧倾斜。在供应与使用章，应全面引入绿色电力消费激励机制，如绿色电力证书制度，与国家发展改革委等部门近期出台的政策文件相呼应，保障用户对绿色电力的选择权，以消费需求拉动绿色供给。 第八，深化电价机制市场化改革。 电价章节是改革的核心。必须坚持“管住中间、放开两头”原则，对输配电价实行严格监管，对发电侧上网电价和售电侧销售电价，则要有序放开由市场形成。同时，法律应当明确政府对公益性用电价格的保障责任，确保改革在提升效率的同时不失公平。 第九，重构现代化专业化电力监管体系。 监管是争议焦点，也是立法难点。建议草案可采取“宜细不宜粗”的策略，在监督检查章详细设计对自然垄断环节的成本、价格、服务质量和公平开放监管，以及对安全、环保、普遍服务的社会性监管。在公开征求意见时，这部分内容将成为各方讨论的焦点，最终能保留下来的，便是当前阶段所能达成的最大共识，这本身就是立法进程的重要成果。 04工作原则与路径建议： 在妥协中前行，在开放中成熟 面对复杂的利益格局与高难度的制度设计，立法者要有坚定的改革决心，更要有高超的政治智慧。例如，前文提到，可再生能源消纳保障制度在《电力法》中如何体现，是当前修法进程中利益博弈复杂性的一个典型缩影。有效利用其他立法资源解决这一困境，不啻为一个实用的立法工作技巧。这样的困境清晰地揭示出，《电力法》的修订已远超技术条款的更新，而是一场深刻的利益格局与责任体系的重塑。如何破局不仅考验立法者的智慧，也直接决定着未来电力系统绿色转型的速度与实效。为此，本文提出三项工作原则建议： 第一，固化成熟经验，树立改革信心。 将过去二十余年电力改革中已被证明行之有效的经验，如厂网分开、竞价上网、输配电价改革等，迅速提升至法律层面予以确认。这部分内容共识度高，将其制度化既能立即充实法律文本，更能向市场传递改革不可逆的坚定信号，稳定各方预期。  第二，坚定改革方向，善用原则性规定。 对于争议极大但代表未来发展方向的议题，不必强求一步到位规定所有操作细节。可以先用授权性条款或原则性规定“占位”，明确改革方向，为后续出台配套法规政策留下“接口”。例如，法律可作原则性规定：“国家鼓励和支持负荷聚合商、虚拟电厂等新型经营主体参与电力市场交易，其准入、权利义务和交易规则由国务院电力主管部门另行规定。” 第三，坚持开门立法，汇聚社会共识。 《能源法》的成功经验表明，将草案公之于众，接受全社会检视，是提升立法质量、凝聚社会共识的最佳途径。专业的学术机构、行业协会、市场主体乃至普通民众，都能从不同视角提供宝贵意见。起草机关应敢于在草案尚不完美时便将其公开，利用社会的力量去打磨、完善它，让《电力法》的修订过程本身就成为一次全民能源法治的普及课。  例如，“供电营业区”制度的改革，是运用上述策略的绝佳场域。现行《电力法》第二十五条“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的规定，已成为配电、售电环节市场化改革无法逾越的法律障碍。对于此类争议极大、改革方向明确但路径尚不清晰的“硬骨头”，修订时不必急于设计一个完美无缺的新制度取而代之，可以采取“先破后立”的务实策略：首先，坚决删除这一已成为改革桎梏的条款，为市场竞争从法律上“松绑”。其次，无需在原处详细规定“允许多个供电机构”，而是通过在总则中确立“公平竞争”“保障各类市场主体合法权益”等原则，以及在“电力市场”等章节中明确“售电公司”等多元主体的法律地位，从体系上自然推导出供电服务市场开放的合法性。在此过程中，立法者将包含此项“先破后立”设想的修订草案公之于众，主动引导社会各界——特别是各类潜在的市场主体——就供电服务市场的开放模式与监管规则进行充分讨论，从而将最具建设性的社会共识吸纳为最终的法律文本。 05结语 《能源法》的颁布为《电力法》修订提供了历史性机遇，也设置了更高的标尺。当前的“静默”与“迟滞”，正反映了修法所处深水区的复杂性与艰巨性。然而，时代的潮流浩浩荡荡，电力系统的物理形态与市场形态已在日新月异地变革，法律绝不能成为那个最慢的变量。立法者需要拿出与《能源法》立法同等的勇气与智慧，抓住定位转变这一牛鼻子，以框架重构描绘清晰蓝图，以核心议题夯实内容根基，以务实策略推动草案成型。我们期待一部能够真正承载能源转型使命、保障电力市场健康运行、维护所有电力市场主体合法权益的新《电力法》早日面世，为中国式现代化能源发展中的电力篇章奠定坚实的法治基石。 编辑 姜黎审核 陈仪方