党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略【注】，开辟了中国特色能源发展新道路，推动中国能源生产和利用方式发生重大变革。能源建设在国家“双碳”战略鼓舞下正发生历史性变革。近年来，我国可再生能源装机规模稳步迅速扩大。根据国家能源局发布的数据，截至2021年底，我国可再生能源发电装机达到10.63亿千瓦，其中，风电装机3.28亿千瓦、光伏发电装机3.06亿千瓦、生物质发电装机3798万千瓦，分别占全国总发电装机容量的13.8%、12.9%和1.6%。2021年，全国可再生能源发电量达2.48万亿千瓦时，其中风电6526亿千瓦时、光伏发电3259亿千瓦时、生物质发电1637亿千瓦时，分别占全社会用电量的7.9%、3.9%和2%。“十四五”期间，可再生能源年均装机规模将大幅提升，预计发电装机占中国电力总装机的比例将超过50%，可再生能源电力总量消纳责任权重和非水电消纳责任权重将分别达到33%和18%左右。
2021年以前，在国家可再生能源电价补贴（以下简称电价补贴）政策扶持下，非水可再生能源发电行业，特别是风电、光伏发展迅猛。发电规模大幅度增长的同时，造成国家从用户电费中征收的可再生能源电价附加不足以支撑电价补贴的按期兑付，逐步形成了财政兑付压力和发电企业的现金回笼压力，亟需解决这个制约行业发展的痛点问题。电价补贴主要源自电网从电能用户代收的可再生能源电价附加，征收标准是0.019元/千瓦时。国家财政征收可再生能源电价附加后形成可再生能源发展基金，以电价补贴形式拨付至国家电网、南方电网等电网公司和地方性独立电网所在省财政部门，再分项目按上网电量核算的补贴数额兑付给纳入补贴清单管理的发电企业。二十世纪初，风电、光伏发电行业在我国开始逐步兴起。为了扶植行业发展，2006年国家出台了补贴政策，从2007年起，几乎是从无到有，风、光发电项目如雨后春笋在华夏大地生根发芽迅速成长，并促进相关设备制造业的健康发展，补贴政策起到了至关重要的作用。2015年以后，风、光发电项目呈爆发性增长趋势，导致征收的可再生能源电价附加形成的可再生能源发展基金入不敷出，当年形成的补贴资金不足，只能递延到以后年度安排兑付。当前，在国家为支持国内经济发展、要求电网不断降低用户电价的形势下，国家难以通过提高可再生能源电价附加方式解决补贴资金不足问题。为抑制补贴范围进一步扩大，从2019年开始，国家开始引导新建项目平价上网，逐步取消了电价补贴。虽然新政策有效抑制了补贴范围的进一步扩大，但是由于已建成项目补贴期限为20年，新政策不能彻底缓解补贴资金不足压力。补贴缺口仍呈扩大趋势。根据行业估算，社会用电总量随着国家经济总量的增长，预计到2022年补贴缺口超过5000亿元，到2030年后累计补贴缺口将超过8000亿元，甚至达到10000亿元，预测要到2040年以后，国家征收的可再生能源电价附加才能收支平衡，实现补贴全兑付。为引导行业健康有序持续发展，2021年国家发改委等五部门联合印发的《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》（发改运行[2021]266文）（简称《通知》），鼓励金融机构对可再生能源发电企业发放电价补贴确权贷款，缓解补贴不能按时到位问题。《通知》下达后，多家商业银行相继开展了补贴确权贷款业务。但是，因受《担保法》和国资委对央企担保的限制，财政部门和电网公司无法向金融机构提供应收补贴的确权验证，补贴确权贷款债务确权问题无法实质性解决。因此，各家金融机构开展该业务较为谨慎，积极性不高，导致补贴确权贷款整体市场规模较小，未能很好缓解国家补贴兑付压力。相关业内人士建议，由电网公司下属财务公司、产业金融公司为主体开展可再生能源电价补贴保理业务，能有效规避应收补贴确权问题，为可再生能源发电企业提供信贷资金支持，以更合规方式为相关发电企业盘活应收电价补贴，缓解国家和企业双方的压力。电网公司通过应收可再生能源电价补贴保理方式解决补贴缺口具有多方面的优势。一是电网公司处于可再生能源电价补贴的重要节点，掌握着发电企业上量电量和生成补贴的关键数据信息，是国家财政兑付补贴的依据来源，天然具有确权属性。电网公司下属的保理公司可以很好利用集团所掌握的数据资源进行确权。二是电网公司掌握着电价补贴的兑付时间和具体额度，补贴款由国家财政拨付到电网公司后，可以控制监督及时偿还补贴保理款项，规避补贴资金被企业挪用的风险，有效保证了保理融资资金安全。三是电网公司处于产业链核心环节，资信状况良好，有丰富的银行融资渠道资源，电网公司可以向银行融资开展补贴保理业务，既解决资金来源问题又使用了银行的信贷资金，还规避了银行确权的风险，保证了银行资金安全。四是电网公司具有较高的信用评级，融资成本在各行业中处于较低水平，通过补贴保理业务可以将资信优势传导至可再生能源发电企业。电网公司履行央企社会责任担当，资金“低进低出”，确实降低发电企业负担。国家如能出台新政，对开展补贴保理的发电企业进行适当贴息，可进一步降低可再生能源发电企业融资成本，有力支持行业扩大再投资。五是电网公司可将补贴保理形成的资产作为底层资产进行资产证券化，通过引入社会资金扩大电价补贴保理规模，搭建永续性的资产证券化结构，合理延长还款期限，有效降低流动性风险。六是电网公司开展电价补贴保理业务符合现行的监管要求，国家不用改变现有的补贴政策，也不用另行安排专项财政资金，既解决电价补贴缺口问题，又保持了财政补贴政策执行的一贯性和稳定性。七是国家直管的省级以上的电网公司只有三家（国家电网、南方电网和内蒙古电力），电网公司开展可再生能源电价补贴保理，相比银行开展可再生能源确权贷款更便于监管，国家若出台的调控措施也更容易得到贯彻落实。综上，建议国家相关部门早日与三家电网达成可再生能源电价补贴保理方案，鼓励电网公司通过保理方式解决可再生能源电价补贴缺口问题，为非水可再生能源发电企业扩大再投资提供资金支持，助推可再生能源产业稳健发展。电网企业也应积极响应国家号召，通过产业金融平台加大对风力发电和光伏发电等企业的金融支持力度，通过保理方式为补贴债权方提供保理服务，盘活发电企业的应收补贴款，促进可再生能源行业高质量、低成本、市场化发展，为保障能源供应、推进能源绿色低碳发展、实现双碳目标做出更大贡献。
【注】四个革命：推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；
推动能源供给革命，建立多元供给体系；
推动能源技术革命，带动产业升级；
推动能源体制革命，打通能源发展快车道。
一个合作：全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。
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