【南方能源观察】管网公平开放迎新政，能否治好行业积弊？

南方能源观察全文2340字，阅读大约需要4分钟未经许可严禁以任何形式转载 微信号：energyobserver 欢迎投稿，投稿邮箱： eomagazine@126.comeo记者 黄燕华编辑 陈仪方审核 姜黎 2025年10月16日，国家发展改革委颁布《油气管网设施公平开放监管办法》（国家发展和改革委员会2025年第33号令，以下简称《监管办法》），《监管办法》将自2025年11月1日起施行。相比此前的政策，此次出台的《监管办法》具有三大突破：油气管网监管第一次有了“部门规章”、第一次有了统一公平开放标准、第一次引入行政处罚。 阳光时代律师事务所高级合伙人、油气事业部负责人陈新松告诉《》（以下简称“eo”）记者，部门规章是“准法律”，设置了处罚条款意味着“有牙齿，能咬人”。他认为，《监管办法》的颁布是油气行业的重大里程碑事件，将开启油气管网设施公平开放的第二阶段，再一次加快推进天然气的市场化。 PART01石油公司、地方国企、民营企业也需公平开放 2014年国家能源局印发《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》（国能监管〔2014〕84号），由于体制机制原因，开放成效有限。2019年《油气管网设施公平开放监管办法》（发改能源规〔2019〕916号）印发，伴随着国家管网集团的成立，真正意义上油气管网设施公平开放1.0版本开启。 2020年10月1日，国家管网集团接管了三大石油公司相关油气基础设施，开始独立运营，其职责之一便是负责实现油气设施的公平开放。国家管网集团总经理何仲文在《监管办法》专家解读文章中透露，自国家管网集团成立以来，托运商客户从开始的 5家 增至1005家；中小托运商管输资源占比由2.1%提升到10.2%；上游煤层气勘探开发企业数量超过70家，增长近10倍。 有油气行业人士告诉eo，国家管网集团成立以来，公平开放渐成常态，管道气的参与主体越来越多 。 尽管已经取得了一定成效，但一些问题仍然存在——开放主体不够多，关于管容分配等的信息不够透明等。近日印发的《监管办法》有望开启油气管网设施公平开放的2.0版本，实现更大范围、更多主体的油气管网基础设施以更加规范的方式实现公平开放。 《监管办法》进一步细化了油气管网公平开放的主体范围，其中第三条提出，本办法中的油气管网设施公平开放，是指油气管网设施运营企业对已建成投运的管网设施，按照国家有关规定向符合条件的用户公平、无歧视地提供油气输送、储存、接卸、气化等服务。 《监管办法》第三十五条明确规定，油气管网设施是指提供原油、成品油、天然气（含液化天然气）输送、储存、接卸、气化等公共服务的设施，包括管道、储存及其他配套和附属设施，不包括与陆上和海上石油天然气开发备案项目整体配套的集输管道（井口集输至处理厂、净化厂的内部管道等）、井间管道、海上平台到陆上终端连接管道、石化企业厂区和机场辖区内管道、化工品管道、城镇燃气设施、加油站。北京大学能源研究院副院长杨雷认为，这一规定将虽处油气田生产范围但又实际承担向用户输气功能的管道也纳入了公平开放的范围。 值得注意的是，此次发布的《监管办法》重在打破只有国家管网集团经营的主干油气管网设施需要对外开放的固有印象，其他的油气央企、地方国企、民营企业等各类主体建设的油气管网设施也需要依据《监管办法》实行公平开放。 事实上，国家政策并没有将油气管网设施的公平开放范围限定为国家管网集团， 但长期以来，除国家管网集团外，其他主体的开放积极性不高，也缺乏市场关注。 除国家管网集团外，还有近一半的油气基础设施并没有实现公平开放，油气管网基础设施公平开放的潜力还很大。公开数据显示，至2024年底，国家管网所属油气管道总里程约为10.8万公里，拥有地下储气库8座、LNG接收站8座；还有近10万公里油气管道、20余座地下储气库、20余座接收站隶属其它企业。 就天然气领域而言，省级管网作为联通配气网与长输管网的中间环节，其公平开放也至关重要，有望成为下一阶段公平开放的重点方向。 中国石油大学（北京）油气政策与法律研究中心主任陈守海认为，国家关于公平开放的政策一直以来都是包括地方管网的，过去对于干线管网关注较多，对地方管网关注较少，地方管网也是下一阶段实施公平开放的重要领域。但从监管层面来看，地方管网设施的公平开放工作由地方政府负责，各地可以根据当地实际掌握开放尺度，制定具体的实施办法。 值得注意的是，由于城市燃气配气环节涉及特许经营制度，不纳入《监管办法》要求公平开放的范围。 PART02提高基础设施利用率，畅通输送环节 《监管办法》的制定是落实国家关于推进能源等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革、健全监管体制机制的具体举措，也是落实《中华人民共和国能源法》的需要，还是破解天然气产业发展困境，提高油气管网设施利用率的重要方式。 国家管网集团的实践表明，推进油气官网公平开放，有利于提高油气管网设施的利用水平，自2020年10月1日整合主干管网独立运营以来，其运营的天然气管网负荷率从68%提升至80%，增加12个百分点。 在主干管网之外，我国地方管网实际运行负荷率偏低，一些省负荷率低于50%，影响了省内管输企业的实际收益。此外，由于LNG接收站近年来密集投产，我国LNG接收站利用率出现降明显的下降，2024年利用率在50%以下，2025年进一步下降。“十五五”时期，我国LNG接收能力还将倍增，市场竞争将更加激烈，加大公平公开或有助于提升LNG接收站利用水平。 除了促进公平开放，《监管办法》颁布的意义还在于规范公平开放行为，明晰相关方的权责，增加公平开放的透明度。逐步破除油气输送环节的壁垒，也有利于提高资源配置水平，从而促进天然气产业发展。 2025年，我国天然气供需形势发生较为明显的变化，天然气资源供应充足，消费增速放缓。国家发展改革委的数据显示，2025年1-8月，全国天然气表观消费量2845.6亿立方米，同比下降0.1%，预计今冬气温偏低，2025年全年天然气消费增长将转为正数。考虑新能源快速发展，电对油、气的替代等因素，扩大天然气消费仍是天然气产业发展最重要的议题。 《监管办法》能否真正解决油气管网公平开放中的深层难题，最终提高管网设施利用率水平，促进天然气消费增长，仍待时间与市场给出答案。